Петър Бучков 
За съдебна реформа у нас се говори непрестанно повече от 20 години, но през последните месеци тя се представя като единствения лек за оцеляване не само на демократичните ценности в България, но и на бизнеса и гражданската сигурност. Как обаче да се случи – рецептата е в апогея на забъркването.
Предлагаме ви интервюто, дадено за „Правен свят” от първия български съдия в Съда на ЕС в Люксембург Александър Арабаджиев:
Съдия Арабаджиев, Стратегията за реформа на съдебната система в България беше приета от Народното събрание. Как я възприемате, като българския магистрат в най-висшата юрисдикция на Европейския съюз – Съдът в Люксембург?
Не съм съвсем сигурен, че е уместно да изразявам мнение по един документ, който в настоящата му битност вече е правителствен акт, одобрен от Народното събрание. Не защото евентуални дефицити на българската съдебна система могат да доведат до отговорност на държавата, която се реализира чрез Съда на Европейския съюз – евентуалност, която не е изключена поначало. А защото, от една страна, дебатът вече не е чисто абстрактен, и от друга страна, общите разсъждения не са достатъчни, въпреки че аз ще се огранича само с тях. Aктуализираната стратегия за продължаване реформата в съдебната система съдържа редица детайлни предложения, които не съм в състояние да коментирам, нито мога да правя оценки, които се отнасят до пълнотата на програмата, схващана като „план за действие“, и разположението във времето на предвидените мерки, включително средствата за преодоляване на някои евентуални пречки от конституционноправен характер, от гледна точка на корпоративни противодействия, на съпротива на статуквото и т.н.
В крайна сметка предлаганата Стратегия за реформа на съдебната ни система отговаря ли на европравните критерии?
„Кондицията“ на съдебната система на една държава-членка не е без значение от гледна точка на Европейския съюз. За функционирането на Европейския съюз и за ефективното прилагане на правото на Съюза е от значение състоянието на съдебната система във всяка отделна държава-членка. В този смисъл Съюзът се опира на взаимното доверие между държавите-членки и съответните техни правни системи. Това доверие може да се изгражда и поддържа, само ако принципът на върховенството на правото се спазва от всички държави-членки. Ключово значение има начинът, по който принципите на върховенството на правото се прилагат на национално равнище. По-сполучливото определение за приноса на националните съдебни системи – чрез един своеобразен „апорт на държавите членки за ефективното приложение и изпълнение на правото на Съюза“ – на заместник-председателя на Съда, г-н Коен Ленартс.
Именно в тази перспектива ми се ще да се фокусирам върху един от акцентите на стратегията, а именно – осигуряването на върховенството на закона. Този акцент придава на документа хоризонтален ефект, който надхвърля предназначението му да служи като основа на реформирането на един специфичен сектор. Независимата съдебна система, която функционира безпристрастно, е неотменим елемент от принципа на върховенството на закона и същевременно – основен пазител на този принцип.
За да може съдебната власт да се „превърне в ефективен гарант за върховенството на закона“, което уместно е изтъкнато като обща цел на планираната реформа, е необходимо усилие по акумулиране на мотивация и култура за преодоляване на нагласи. Необходима е решителност за премахване на манталитет на корпоративизъм, на мрежови структури и зависимости, създавани в продължение на повече от две десетилетия.
Тези усилия не се ограничават само до системата като такава. Преди време чух в случаен разговор между колега и съпругата му – ветеринар, че е редовна практика от Румъния и България да се „вкарват“ в Европейския съюз – в случая домашни животни (кученца) – без необходимите сертификати от съответните служби. Внушението е същото, както и за съдебната система в тези държави-членки, въпреки че засяга дадена специализирана администрация, а не съдебната система.
Какво мислите за възраженията, че парламентарната квота за членове на Висшия съдебен съвет е твърде голяма?
Ако вземем предвид резервите срещу парламентарната квота във Висшия съдебен съвет, каквато има в състава на Конституционния съд, като носител на външно въздействие върху системата, някак си пренебрегваме въпроса относно субекта, автора на това въздействие. Наивно е да се мисли, че като махнем, съответно ограничим, квотата, ще премахнем, съответно намалим, и въздействието. Друг е въпросът, че една „несъдебна“ квота е във всеки случай е гаранция срещу „затварянето“ на системата и за да служи като такава, може да включва даже и неюристи, като напр. общественици, журналисти, интелектуалци и др.
Съвсем правилно съставът, структурата, а и правомощията на Висшия съдебен съвет, са в центъра на дискусията. И едно наскоро постъпило в Конституционния съд искане относно конституционосъобразността на член 16, алинея 1, изречение второ ЗСВ (конституционно дело № 13/2014 г.) – идва точно навреме и дава възможност на Конституционния съд да участва и даде важен принос в тази дискусия.
Висшият съдебен съвет във вида, в който се намира сега, е резултат на едно развитие, което не може да бъде върнато, но трябва да бъде пресечено. Без да се преминава към друг модел на управление на съдебната система. Измененията трябва да бъдат насочени към създаването на орган, който може да съчетава собствената си независимост и индивидуалната независимост на магистратите. Същевременно, институционалната независимост на съдебната система, олицетворявана от Висшия съдебен съвет, „шумоизолира“ т.е. предпазва от политическата врява, но не бива да означава изолираност, включително от другите власти, когато това води до дефицит на легитимност и до липса на това, което наричаме демократична отчетност. Още повече, че подобна капсулираност пък води до появата на вътрешни на системата въздействия и зависимости. Както добре знаем, това е друг от проблемите, които е необходимо да бъдат преодолени.
Възможна ли е реформа в система като съдебната, която хем да я „отваря“, хем да я „шумоизолира“?
Възможно е.Това е само привидно логическо противоречие. От съдържателна гледна точка, важно е от какво „изолира“ и за какво „отваря“. Ако в обществеността съществува недоверие относно коректността на една процедура, например, това недоверие трябва да бъде чуто, колкото и процедурата да е считана за „правилна“.
Позволявам си да добавя още един елемент на промяната. Ако бяхме водили нашия разговор преди няколко седмици, щях да поддържам за нереалистична идеята, че системата сама може да генерира идеите и волята за своето реформиране. И че акцентът не бива да бъде поставян върху мерките тип „Барон Мюнхаузен“. Напоследък обаче се чуват много положителни гласове „от долу“, които са по-убедителни от начина на говорене на тези, които ги представляват.
Видно е, че реформата няма смисъл, ако не е в състояние да „реконструира“ (да не кажа „реконституира“) системата. Впрочем, както самата дума „реформа“, а и цял един набор от други понятия или определения, все водят към думата „Р“, в момента е достатъчно да идентифицираме тази дума като Решителност, като тук включвам и това, което на английски се нарича momentum, т.е. процесът на промени да намери собствена динамика, която да го стимулира и движи. За това в търсене на подходящата дума „Р“, винаги е препоръчително да слагаме курсора по-високо.
Ако все пак говорим за „изтегляне“, необходимо е лидерство – морално и професионално. Това означава хора с висок професионален и морален интегритет, които да застанат начело на системата. Които да служат и като своеобразни “ role models“ („модели за подражание“) и така да дават кураж и да въздействат на хората, чиято дейност организират и ръководят. За да могат да устояват на доминиращи политически или обществени оценки и нагласи, които, както добре знаем, често не са подкрепа на решения, съответстващи на принципа на върховенството на закона. Затова са необходими достойнство и кураж.
Една от „ябълките на раздора“ е статутът на прокуратурата като институция.
Този статут е, изглежда, също една от точките, върху които се фокусира дискусията. И с основание, тъй като за всички е видно, но също така и необяснимо, това постепенно акумулиране на властови ресурс, който не произтича пряко от Конституцията и по отношение на който не са предвидени механизми за защита и за контрол за законност въобще. Става дума за положение, което – според редица мнения – е „циментирано“ чрез решения на Конституционния съд от гледна точка на блокиране пътищата за изменението му чрез изменения на Конституцията.
Ето защо, без да коментирам идеята за създаване на обществен контрол върху дейността на прокуратурата, по-важно е въвеждането на действен контрол за законност. Целта е премахването на тази недопустима практика прокуратурата да служи за цели, чужди на конституционно установените ѝ правомощия, с цената на сериозно накърняване на основни права на засегнати от актовете ѝ физически и юридически лица.
Какво мислите за идеите на някои политици прокуратурата да бъде извадена от съдебната система?
Идеята за някакво „изваждане“ на прокуратурата от това, което у нас се нарича „съдебна власт“, ми изглежда концептуално неуместна. Тя противоречи на една тенденция към независимост дори и в системи, които формално, макар и не непременно на практика, допускат въздействие върху прокурора, когато той упражнява най-силното си правомощие – това да привлича към отговорност като повдига обвинения срещу лицата, извършили престъпления. От друга страна, евентуалното премахване на надзора, упражняван от главния прокурор върху дейността на всички прокурори, ако не бъде съчетано със съдебен контрол, би довело до фрагментиране и „регионализиране“ на прокурорските практики.
Ще се случи ли заложеното в Договорите от 2015 г. въвеждане на юрисдикцията Европейска прокуратура?
Учредяването на Европейска прокуратура е предвидено в член 86 ДФЕС в рамките на борбата с престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза. Ако бъде създадена, тя ще бъде компетентна да извършва издирване, наказателно преследване и предаване на съдебните органи на извършителите и съучастниците в такива престъпления. По своята характеристика деянията, които спадат към компетентността на Европейската прокуратура, остават престъпления съгласно националното право. Те ще бъдат определени в регламента, чрез който Съветът учредява този орган.
А дали ще бъде създадена през 2015 г., зависи от волята на държавите членки да постигнат единодушие на своите виждания относно структурирането и компетентността на този орган.
Какво ще произтече от това за отделните държави – членки?
Във въпроса ви съзирам един подтекст, който се състои в очакването един „европейски“ прокурор да свърши това, което има за вършене у нас. Очакване, което само по себе си е показателно за възприятието, което доминира у нас, относно ефективността, ефикасността и състоятелността на системата въобще.
Да се върнем тогава на съда – какви са критериите за неговата независимост, според практиката на Съда в Люксембург?
Проблемите на независимостта на съда не произтичат от липсата на критерии. Нито от липсата на конституционни и законови механизми за гарантиране независимостта и безпристрастността на съда.
Критериите, разработени в юриспруденцията на Съда на Европейския съюз, се отнасят до понятието юрисдикция, използвано в член 267 от ДФЕС, за да се определи кой орган или институция в държава-членка може да поиска от Съда да се произнесе по въпрос относно тълкуването или валидността на норми от правото на ЕС, т.е. да отправи „преюдициално запитване“. Когато органът, отправил преюдициалното запитване, е съд, т.е. част от установената в съответната държава-членка съдебна система, съществува презумпция, че изискванията за независимост са изпълнени. С други думи, националните съдилища на държавите-членки по принцип представляват „юрисдикции“ по смисъла на член 267 от ДФЕС.
Ако обаче се пристъпи към едно цялостно преосмисляне на структурата на съдебната система, а това включва и обговаряне отново на въпроса за т.нар. „особени юрисдикции“, и преосмисляне на действащата инстанционност на разглеждане на делата, има място да се прибегне до указанията, които могат да бъдат извлечени от практиката на Съда на ЕС. Включително и от едно „българско решение, отнасящо се до качеството „юрисдикция“ на Комисията за защита от дискриминация (делото Белов)“.
Но, говорейки за критериите за независимост, изработени в практиката на Съда на ЕС, отново се връщаме към нашия проблем. По уредба и по дефиниция системата е независима, а на практика тя страда от системни недостатъци, които засягат както доверието към нея, така и институционалния ѝ капацитет.
Независимо от необходимостта от това, което наричаме откритост и отчетност – с всички уговорки относно начина, по който тези принципи се прилагат спрямо съдебната система – именно независимостта е вътрешноприсъщо свойство на правораздавателната функция и същинско основание за нейната легитимност и за легитимността на нейните решения. У нас и двата аспекта на независимостта, както са установени в практиката на Съда на ЕС – външен или обективен (който предполага защитеност от външна намеса или натиск) и вътрешен или субективен (който е повече свързан с безпристрастността и визира еднаквата отдалеченост от страните по спора) се оказват проблемни.
Този въпрос неизбежно е свързан с ниското доверие на обществото към съдебната власт.
Да вземем само един аспект, свързан с доверието. Като елемент от правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, съществува правото на законен съд. Системата на случайно разпределение на делата, за която толкова много се говори, е средство да бъде осигурено правото на законен съд. Как може някой – бил той и председател на съд – да си помисли въобще, че може да накърнява това право на страните по делата? Или да бъде представян (по-скоро профанизиран) този въпрос като IT проблем?
Сред критериите, за които говорим, е и известната максима, че правосъдието не само трябва да бъде „раздавано“ от независими съдилища, които действат безпристрастно, но и трябва да се вижда, че това се прави, за да се ползва с доверието на гражданите и обществото.
От 1 декември 2014 г. България признава компетентността на Съда на ЕС и по наказателно-правни въпроси. Какви са очакванията ви?
Ограниченията в компетентността на Съда на Европейския съюз относно съдебното сътрудничество по наказателно-правни въпроси отпаднаха, считано от 1 декември м.г. не по силата на „признаване“ на тази компетентност от страна на Република България, а поради изтичането на един 5-годишен преходен период, предвиден в член 10 от Протокол № 36 (Относно преходните разпоредби) към Договора от Лисабон. Съгласно тази разпоредба, за един период от пет години от датата на влизане в сила на Договора от Лисабон (1 декември 2009 г.) правомощията на Съда на ЕС остават същите, т.е. съгласно дял VI от Договора за ЕС във версията му, предшестваща Договора от Лисабон. Включително и по отношение на компетентността на Съда да се произнася преюдициално, по отношение на която държавите-членки можеха да приемат декларации, признаваща тази компетентност, съгласно член 35, параграф 2 от Договора в тази предхождаща Лисабон версия. Именно такава декларация България не направи и съображенията за това останаха неясни за мен. С наближаването на края на въпросния 5-годишен преходен период, това вече не бе необходимо, така че българските съдилища вече могат да отправят преюдициални запитвания и в материята на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, и относно полицейското сътрудничество. С едно изключение, предвидено в член 276 ДФЕС, според което Съдът не е компетентен да проверява валидността или пропорционалността на операции, проведени от полицията или от други правоприлагащи служби.
Впрочем, въпроси на правото на ЕС, доколкото то съдържа и урежда елементи от фактическия състав на престъпления по българския НК или има отношение към тълкуването и прилагането на такива състави от гледна точка на основните свободи, например, са поставени в рамките на едно производство, което има за предмет искане за издаване на тълкувателно решение от ОСНК на ВКС и е висящо в момента пред тази колегия.
Според Вас дали българските съдилища ще бъдат активни в отправянето на преюдициални въпроси по наказателно-правни въпроси?
Доколкото въпроси на наказателната отговорност от гледна точка на елементи от състава на предвидени в българския НК престъпления включват и право на ЕС, такива запитвания могат да се очакват. Но това е част и от един по-общ въпрос – за общото равнище на познаване и прилагане на правото на ЕС от страна на магистратите. Впрочем, този въпрос е важен елемент от реформата – и на юридическото образование, и на обучението на съдиите, прокурорите, провеждащите досъдебни производства, адвокатите. Бих си позволил да кажа, че това е компонент от тяхното възпитание. Усвояването, интернализирането на ценностите и съдържанието на правото на ЕС, не е само въпрос на прилагане на действащо право. Това води до промяна на гледната точка и влияе на прилагането на правото въобще. Именно това усилие е дължимо! Не на системата като такава, а на обществото като цяло и във всеки случай не (само) заради поредния доклад.
Какво мислите по дискусионния въпрос в правните ни среди, че би било редно ВСС да излъчва и кандидатите на България за магистрати в Люксембург, Страсбург и други международни юрисдикции?
От това, което говорихме за ВСС въобще, е ясно, че трябва сериозно да се преосмисли начинът, по който се излъчват членовете на самия този орган, както и какъв да бъде обхватът на пълномощията му. Този въпрос е всъщност централен в рамките на предстоящата реформа.
В България функционират вече установени механизми за селекция на кандидатите за членове на съдилищата в Люксембург и Страсбург. Може би е още рано да се преценят резултатите, които произвеждат. Относно номинацията на кандидати за членове на Общия съд и Съда на Европейския съд, всяка държава членка е свободна да установи системата за такава селекция.
Разговорът проведе Петър Бучков
